El presidente de la Asociación de Alcaldes de Puerto Rico, Jorge ‘Georgie’ González Otero, hizo público hoy un detallado análisis legal que ordenó con relación a la polémica con la Junta de Supervisión Fiscal (JSF) ante el tema del cobro de arbitrios de construcción por parte de los municipios, en proyectos financiados con fondos federales.
En el documento enviado al director ejecutivo de la JSF, Robert F. Mujica Jr., con copia a los miembros de la entidad federal, González Otero señala que, acusó recibo de la comunicación del 1 de junio de 2026, dirigida conjuntamente a los presidentes de la Federación de Alcaldes de Puerto Rico y de la Asociación de Alcaldes de Puerto Rico, en la cual la Junta expresa que, conforme al derecho federal, la Ley 141-2024 y la Ley 215-2024 no pueden implementarse hasta que la Junta concluya que dichas leyes cumplen con PROMESA y con los planes fiscales aplicables, y ordena a ambas asociaciones confirmar, en o antes del 22 de junio de 2026, que han informado lo anterior a sus municipios miembros.
Dicha comunicación además expone la opinión de la Junta respecto al cobro del arbitrio de construcción a los contratistas de agencias del gobierno central y corporaciones públicas en proyectos financiados con fondos federales, haciendo referencia a la enmienda realizada por el Artículo 7 de la Ley 215-2024, que modifica el inciso (f) del Artículo 2.110 de la Ley 107-2020, según enmendada.
“En dicha carta, usted hace referencia a otra comunicación fechada el 30 de diciembre de 2025, en la cual la Junta expresa la imposición municipal de contribuciones o arbitrios sobre proyectos de construcción, particularmente aquellos financiados mediante fondos estatales o federales, plantea numerosas preocupaciones, y que gravar proyectos financiados con fondos federales podría ser visto por el gobierno federal como un uso indebido de fondos federales y provocar que el gobierno federal considere ineficiente la financiación de proyectos en Puerto Rico, lo que podría llevarlo a reconsiderar la distribución de fondos a Puerto Rico. Este riesgo aumenta en la medida en que los municipios impongan contribuciones más altas a proyectos financiados con fondos federales. Debido a que los arbitrios de construcción varían entre municipios, esta disposición podría generar resultados desiguales o provocar que proyectos sean trasladados a ubicaciones menos apropiadas por consideraciones contributivas. Más allá de la distribución ineficiente de proyectos, la existencia de potencialmente 78 regímenes contributivos distintos resulta administrativamente ineficiente y susceptible de abuso”, señaló el también al alcalde de Jayuya a Mujica.
“Hoy, la Asociación de Alcaldes de Puerto Rico somete que la posición de la Junta parte de una interpretación errónea tanto del efecto jurídico de la Ley 215 como de la naturaleza del arbitrio de construcción. La Ley 215-2024 no creó ni impuso el arbitrio municipal de construcción sobre proyectos de agencias financiados con fondos federales, ni estableció una nueva categoría de arbitrios aplicables a dichos proyectos. La Ley 215 fue aprobada con fines aclaratorios, para precisar el estado de derecho existente desde 1996 bajo la Ley 81-1991, según enmendada, conocida como la “Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico”, expuso González Otero.
En la misiva, la Asociación de Alcaldes expone que la autoridad de los municipios para imponer y recaudar el arbitrio sobre actividad de construcción tiene su fundamento en la antigua Ley de Municipios Autónomos (hoy derogada) y actualmente se encuentra recogida en la legislación sucesora, la Ley 107-2020, según enmendada, conocida como el ‘Código Municipal de Puerto Rico’ Por lo tanto, se trata de un impuesto de aplicación general vigente desde la Ley 199-1996, de larga trayectoria histórica y parte integral del sistema contributivo municipal.
“La última enmienda realizada a la disposición de exención contenida en el Artículo 2.007(f) de la Ley de Municipios Autónomos ocurrió el 24 de diciembre de 1998 mediante la Ley 323-1998, la cual dispuso lo siguiente: Artículo 2.007(f). Pago del Arbitrio de Construcción, Reclamaciones y Otros (f) Exenciones: las obras realizadas bajo la administración de una agencia del gobierno central, sus instrumentalidades, una corporación pública, un municipio o una agencia del gobierno federal estarán exentas del pago del arbitrio de construcción. Sin embargo, esta exención no será aplicable a obras de construcción realizadas por una persona natural o jurídica privada actuando por cuenta, en representación, o mediante contrato o subcontrato celebrado con una agencia o instrumentalidad del gobierno central o municipal, detalla González Otero.
“Igualmente, la exención no será aplicable cuando las obras de construcción sean realizadas por una persona natural o jurídica privada actuando por cuenta, en representación, o mediante contrato o subcontrato celebrado con una agencia del gobierno federal, cuando los estatutos o reglamentos federales aplicables así lo permitan. La exposición de motivos de la Ley 323-1998 expresa claramente la intención legislativa y merece ser citada: Además, la Sección 2 del Artículo VI de nuestra Constitución faculta al Estado y a los municipios para imponer y recaudar contribuciones. Como corolario de este marco constitucional, el gobierno estatal, representado por las agencias del gobierno central, sus instrumentalidades, las corporaciones públicas y los municipios, así como el gobierno federal, están exentos del pago de contribuciones. Una vez más, esta exención no se extiende a personas naturales o jurídicas privadas creadas bajo las leyes que las rigen, salvo que la ley disponga expresamente lo contrario. Por lo tanto, es incorrecto asumir que las protecciones constitucionales y estatutarias que amparan a las agencias del Estado, corporaciones públicas, municipios y al gobierno federal se extienden automáticamente a una persona natural o jurídica privada que contrata con ellos para realizar obras de construcción”, abundó el líder municipalista.
González Otero expone además que misma exención pasó del Artículo 2.007(f) de la Ley de Municipios Autónomos al Artículo 2.110(f) del Código Municipal cuando este fue aprobado el 13 de agosto de 2020. Se trató simplemente de una renumeración que modificó la cita legal, pero no la norma sustantiva. Es decir, el cobro del arbitrio de construcción a contratistas privados que realizan trabajos para agencias gubernamentales en proyectos financiados con fondos federales ha sido parte del ordenamiento jurídico de Puerto Rico durante casi treinta (30) años, mucho antes de la aprobación de PROMESA y de la creación de la Junta. Esta continuidad legislativa tiene una consecuencia que la Junta debe considerar cuidadosamente. Debido a que la norma que establece que el contratista de una entidad exenta continúa sujeto al arbitrio de construcción ha estado vigente desde la Ley 323-1998 y fue incorporada al texto original del Código Municipal, invalidar la Ley 215 no produciría el resultado que aparentemente persigue la Junta.
“El arbitrio, y su aplicación a contratistas que realizan trabajos para entidades gubernamentales exentas, continuaría vigente bajo su fundamento estatutario previo. Lo que en realidad presupone la posición de la Junta, una exención para contratistas privados en proyectos financiados con fondos federales— no existe en el derecho puertorriqueño y solamente podría ser creada mediante legislación nueva y afirmativa de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico. PROMESA, por supuesto, no confiere poder legislativo alguno a la Junta, y la facultad de revisión que le otorga la Sección 204 no constituye un mecanismo para crear exenciones contributivas que la Asamblea Legislativa nunca ha aprobado, argumenta el presidente de los alcaldes asociados.
La carta a la JSF señala además, que así mismo, el arbitrio de construcción aplica de forma general a actividades de construcción realizadas por personas naturales o jurídicas privadas mediante contrato, mientras que la exención estatutaria se limita a trabajos realizados por administración directa de una agencia estatal, sus instrumentalidades, una corporación pública, un municipio o una agencia federal. Esa misma distinción —entre obra realizada por administración (exenta) y obra realizada por contratista privado (no exenta)— es reconocida tanto por la legislación puertorriqueña como por los procedimientos de FEMA. El arbitrio no se impone por razón del origen federal de los fondos, sino sobre la actividad de construcción misma. Lejos de constituir un uso indebido de fondos federales, como se ha sugerido, el reconocimiento del arbitrio de construcción es totalmente consistente con la metodología de estimación de costos aprobada por FEMA y con sus propias políticas internas.
“FEMA y COR3 reconocen oficialmente y autorizan el pago del arbitrio como un costo del proyecto, tanto en proyectos pequeños como en proyectos grandes, y así lo reflejan sus formularios oficiales de estimación”, añade González Otero, quien adjuntó en su misiva las comunicaciones más recientes de ambas agencias sobre este asunto, como la comunicación de COR3 a FEMA de 5 de diciembre de 2019, “Sales, Use and Municipal Taxes Applicability to State Agencies, Municipalities and PNP’s”. En esta comunicación se analiza la legislación aplicable y se concluye que el arbitrio de construcción aplica a trabajos realizados por contratistas privados y debe incluirse como parte de los costos del proyecto. Además, se incluyó la comunicación de FEMA de 18 de diciembre de 2019 “FEMA-4339-DR-PR Additional Cost Allowances for Small Projects and Cost Estimating Damage Inventory Items Below the Large Project Threshold”, firmada por el Coordinador Federal de Recuperación por Desastre, donde clasifica el arbitrio de construcción como no exento cuando el trabajo es realizado por contratistas privados y lo reconoce dentro de las estimaciones de costos para proyectos pequeños y para partidas por debajo del umbral de proyectos grandes.
Además se añadió una comunicación de FEMA de 21 de enero de 2021, “FEMA-4339-DR-PR
COR3 Construction Permit Exemptions, JPE-2020-074, and Additional Costs”, en respuesta a una solicitud de COR3 del 23 de noviembre de 2020, FEMA dispone expresamente que, para todos los proyectos de construcción, autorizará el pago de los arbitrios municipales de construcción y de la patente municipal. La comunicación además aclara que la exención de permisos de construcción otorgada mediante la Resolución JPE-2020-074 de la Junta de Planificación no exime del pago del arbitrio ni de la patente municipal, y que dichos importes se determinan conforme a la ordenanza vigente en cada municipio bajo el Código Municipal de Puerto Rico.
Asimismo, la metodología de estimación de costos de FEMA para proyectos grandes bajo la Sección 428 en Puerto Rico, FEMA-4339-DR-PR (julio de 2019), establece expresamente que el Factor F.2.2 del Cost Estimating Format (CEF) representa el costo atribuible al arbitrio municipal de construcción y debe aplicarse a las estimaciones de obra permanente de proyectos grandes conforme a la ordenanza municipal correspondiente y a la ubicación del proyecto. El formulario “Applicant Small DI Cost Self-Certification” (versión de enero de 2021) incorpora igualmente el arbitrio de construcción y la patente municipal como costos certificables cuando la obra será realizada por un contratista.
“Además, las propias hojas de trabajo CEF obligadas por FEMA reflejan tanto el arbitrio municipal de construcción como la patente municipal como partidas específicas de la Parte F, incluyendo cantidades monetarias efectivamente calculadas y obligadas. Como puede apreciarse, las comunicaciones y documentos antes mencionados demuestran que FEMA ha reconocido consistentemente el pago del arbitrio de construcción y de la patente municipal en proyectos financiados con fondos federales y que ello no es contrario al uso adecuado de fondos federales, sino que responde a la propia metodología federal de estimación de costos adoptada por FEMA. Más allá del derecho puertorriqueño, el arbitrio municipal de construcción también es válido bajo el derecho constitucional federal, y su relación con proyectos financiados con fondos federales no altera esa conclusión”, argumenta el alcalde.
“Bajo la doctrina de inmunidad contributiva intergubernamental, una contribución local solamente está prohibida cuando su incidencia legal recae directamente sobre los Estados Unidos o sobre una entidad tan estrechamente vinculada al Gobierno Federal que ambas no puedan razonablemente considerarse separadas. Véase United States v. New Mexico, 455 U.S. 720, 733-734 (1982). El Tribunal Supremo de Estados Unidos ha sido enfático en que la inmunidad no surge meramente porque un impuesto tenga un efecto económico sobre el gobierno federal, porque éste soporte la totalidad de la carga económica de la contribución o porque el impuesto se pague con fondos federales. El arbitrio de construcción recae sobre el contratista privado que realiza la obra, quien constituye una entidad contributiva independiente que no disfruta de dicha inmunidad, y no sobre FEMA ni sobre los Estados Unidos. Tampoco cambiaría el resultado si alguno de los proyectos estuviera localizado dentro de un área federal”, expone González Otero.
Mediante la denominada Buck Act, 4 U.S.C. §§105-110, el Congreso autorizó expresamente la imposición de contribuciones estatales y locales dentro de áreas federales, definiendo el término “Estado” para incluir los territorios y posesiones de los Estados Unidos, 4 U.S.C. §110(d), y exceptuando únicamente a los propios Estados Unidos y sus instrumentalidades, 4 U.S.C. §107. Esa excepción protege únicamente al soberano, es decir, a los Estados Unidos y a aquellas entidades tan estrechamente relacionadas con el Gobierno que, para todos los efectos prácticos, son el propio Gobierno. No se extiende a contratistas ni subcontratistas privados que realizan trabajos para el Gobierno, quienes continúan siendo entidades contributivas independientes conforme a United States v. New Mexico, supra.
“El Congreso ha dejado claro que las áreas federales no constituyen refugios contributivos para las personas privadas que realizan negocios dentro de ellas. El arbitrio de construcción, cuya incidencia legal recae sobre el contratista privado y no sobre los Estados Unidos ni sobre una instrumentalidad federal, es plenamente compatible con dicho marco legislativo federal.Esta conclusión no surge por inferencia. En HBA Contractors, Inc. v. Municipio de Ceiba, 166 D.P.R. 599 (2005), el Tribunal Supremo de Puerto Rico sostuvo unánimemente la validez del arbitrio de construcción impuesto a un contratista privado que realizaba trabajos para una agencia federal en terrenos federales (la Base Naval Roosevelt Roads). El Tribunal concluyó que el arbitrio cualifica como una contribución sobre ingresos bajo la Buck Act, 4 U.S.C. §110(c), porque cuando el contratista lo paga, el costo total de la obra representa sus ingresos brutos derivados de los servicios de construcción prestados.
Si el arbitrio de construcción aplica válidamente a un contratista federal que trabaja dentro de un área de jurisdicción federal exclusiva, entonces aplica con mayor razón a obras de reconstrucción financiadas mediante programas federales pero realizadas por contratistas privados en terrenos municipales ordinarios, donde ni siquiera surge una controversia relacionada con jurisdicción federal exclusiva. La autoridad judicial más cercana a los hechos presentes confirma esta conclusión de forma directa”, expone el alcalde de Jayuya.
Argumentos adicionales – En Washington v. United States, 460 U.S. 536, 544-546 (1983), el Tribunal Supremo de Estados Unidos confirmó la validez de un impuesto estatal aplicado a contratistas de proyectos federales de construcción, sosteniendo que la validez de dicho impuesto no depende del carácter federal del proyecto ni del origen federal de los fondos utilizados para financiarlo.
Asimismo, en Arizona Department of Revenue v. Blaze Construction Co., 526 U.S. 32, 37-39 (1999), el Tribunal sostuvo unánimemente la aplicación del impuesto de privilegio transaccional de Arizona —un arbitrio sobre ingresos brutos— a los ingresos obtenidos por un contratista en contratos de construcción de carreteras adjudicados y pagados por una agencia federal.
El Tribunal aplicó una norma categórica y rechazó expresamente cualquier balance de intereses en este contexto, concluyendo que, en ausencia de inmunidad constitucional o de una exención congresional expresa, el derecho federal no protege a un contratista contra un impuesto estatal de aplicación general.
En Estados Unidos – La decisión de eximir o no a un contratista corresponde a la jurisdicción contributiva y al Congreso, no a los tribunales. Los mismos principios aplican a la tributación impuesta por municipios y otras subdivisiones políticas, cuyo poder contributivo deriva del Estado. Tampoco se trata de un instrumento contributivo peculiar de Puerto Rico.
•Dakota del Sur impone un arbitrio de construcción sobre los ingresos brutos de todo contratista principal que participa en proyectos de construcción o mejoras inmobiliarias, y actualmente los contratistas que participan en la expansión financiada con fondos federales de la Base Aérea Ellsworth pagan dicho arbitrios.
•La legislación de Oregón autoriza a ciudades y condados a imponer un arbitrio de construcción calculado sobre el valor reflejado en los permisos de construcción, y municipios como Portland, Corvallis, Hood River y Eugene lo han adoptado.
•Por su parte, el Departamento de Hacienda de Arizona reconoce expresamente que los contratistas contratados por el Gobierno Federal están sujetos a tributación y pueden trasladar la carga económica del impuesto al Gobierno sin violentar la Cláusula de Supremacía.
“Lo que todas estas jurisdicciones demuestran es que gravar la actividad de construcción mediante un arbitrio calculado sobre el valor de la obra o sobre los ingresos generados por ella constituye una característica ordinaria del sistema contributivo estatal y local en los Estados Unidos. Ningún tribunal ha requerido que dicho impuesto lleve un nombre específico ni que utilice una base contributiva particular. Lo único que exige la Constitución es que el gravamen no recaiga directamente sobre los Estados Unidos. El arbitrio de construcción cumple plenamente con ese requisito. De hecho, el caso que nos ocupa es aún más sencillo que aquellos resueltos por el Tribunal Supremo, porque en esos casos los contratistas prestaban servicios directamente a los Estados Unidos, mientras que aquí el contratista presta servicios a una agencia del Estado Libre Asociado y el Gobierno Federal actúa únicamente como proveedor de los fondos”, finalizó González Otero.
